Allt har en begränsad livslängd och samhällsstrukturer måste anpassas till verkligheten. Vem trodde för 30 år sedan att de traditionella postkontoren i stort sett skulle försvinna? Detsamma gäller den svenska elmarknaden. Den har förändrats i grunden sedan avregleringen i mitten av 1990-talet och står nu inför utmaningar som den inte är utformad för att hantera. Det skriver elmarknadsanalytikern Bengt Ekenstierna.
När elmarknaden avreglerades genomfördes en av de största strukturreformerna i modern svensk historia. Den tidigare vertikalt integrerade elförsörjningen delades upp i tre delar: elnäten, som fortsatt skulle vara reglerade monopol, elproduktionen, som skulle konkurrensutsättas, och elhandeln, som också öppnades för konkurrens. Därutöver skapades en nordisk elbörs, Nord Pool, där priset skulle bestämmas av utbud och efterfrågan.
Ambitionen var att ökad konkurrens skulle ge lägre priser, högre effektivitet och större valfrihet för kunderna. Tron på marknadens förmåga att lösa framtidens utmaningar var stark, liksom övertygelsen om att internationaliseringen skulle gynna Sverige.
Tre decennier senare finns anledning att ifrågasätta om marknadsmodellen fortfarande levererar det som var avsett. Den europeiska elmarknaden har blivit alltmer komplex och prisbildningen allt svårare att överblicka. För många elkunder framstår marknaden i dag som betydligt mindre transparent än vad som var ambitionen.
Redan 1992 bildades Svenska kraftnät som ett statligt affärsverk med ansvar för det svenska transmissionsnätet och för driften av elsystemet. Staten övertog då successivt stamnätet från de stora kraftföretagen.
Samtidigt förändrades ansvarsfördelningen i grunden. Före avregleringen hade de stora kraftföretagen ett tydligt ansvar för att säkerställa att den elproduktion de förfogade över motsvarade de leveransåtaganden de gjort gentemot sina kunder. Efter reformen överläts denna balans i stor utsträckning åt marknadens aktörer.
Det var ett principiellt skifte från ett sammanhållet försörjningsansvar till ett system där marknaden förutsattes skapa rätt investeringar i rätt tid.
Under de första tio åren efter reformen präglades Sverige av ett betydande elöverskott. Varken politiken eller branschen såg något större behov av ny elproduktion eller omfattande nätinvesteringar. Den bedömningen visade sig med tiden vara alltför optimistisk.
Trettio år senare ser förutsättningarna helt annorlunda ut. Elektrifieringen av industri och transporter ökar snabbt efterfrågan på el. Samtidigt har den europeiska integrationen gjort att svenska elpriser i allt större utsträckning påverkas av förhållanden utanför landets gränser.
Den organisationsmodell som skapades under 1990-talet är inte längre självklart den mest ändamålsenliga.
Den största risken är inte förändringen i sig, utan att hålla fast vid strukturer som inte längre fungerar.
Svenska kraftnät har under årens lopp fått ett allt bredare uppdrag. Myndigheten är samtidigt nätägare, systemoperatör, marknadsutvecklare, tillsynsnära aktör och Sveriges representant i omfattande europeiska samarbeten. Kombinationen av dessa roller riskerar att skapa målkonflikter och göra organisationen mindre effektiv.
Det finns skäl att renodla ansvarsfördelningen. Svenska kraftnät bör fullt ut koncentrera sig på att vara Sveriges transmissionsnätsoperatör. Uppdraget bör omfatta planering, investering, ägande och drift av transmissionsnätet samt ansvar för driftssäkerhet, frekvenshållning och överföringskapacitet.
På sikt bör staten överväga att samla även regionnäten över 50 kilovolt inom Svenska kraftnät för att skapa ett mer sammanhållet nationellt transmissionssystem.
Samtidigt bör en ny statlig myndighet inrättas med ansvar för den långsiktiga nationella försörjningsplaneringen. Den myndigheten bör analysera framtida behov av elproduktion, överföringskapacitet och systemutveckling samt ansvara för den strategiska samordningen med EU och övriga nordiska länder. Lagstiftningsfrågor och internationell samverkan skulle därmed skiljas från den operativa systemdriften.
När Svenska kraftnät bildades hade myndigheten omkring 150 medarbetare. År 2010 uppgick antalet till omkring 350. I dag har organisationen vuxit till omkring 2 000 anställda. En så snabb expansion innebär stora ledningsutmaningar. Erfarenheter från både offentlig sektor och näringslivet visar att organisationer som växer kraftigt ofta behöver renodla sina uppdrag för att kunna bibehålla effektivitet, tydligt ansvar och god styrning.
Frågan är om vi redan ser början på nästa stora reform. Regeringens rekrytering av en ny generaldirektör med departementsbakgrund och beslutet att införa en överdirektör kan tolkas som signaler om att myndighetens framtida roll diskuteras. Vilka överväganden görs i Regeringskansliet och i riksdagens näringsutskott? Finns redan en diskussion om hur framtidens elmarknad bör organiseras?
Den svenska elmarknaden behöver en ny struktur som bättre möter framtidens krav. Tre reformer bör därför övervägas: Samla det nationella transmissionsnätet inom Svenska kraftnät och renodla myndighetens uppdrag till att vara nätägare och systemoperatör. Inrätta en ny myndighet med ansvar för långsiktig elförsörjningsplanering, internationell samordning och analys av framtida produktions- och effektbehov. Utveckla Energimarknadsinspektionen till en starkare och mer självständig regulator, med ett tydligare uppdrag att värna elkundernas intressen och säkerställa att nätföretagen lever upp till sina samhällsuppdrag.
Alla stora samhällsreformer innebär svåra beslut. De kräver politiskt mod, långsiktighet och ledarskap. Erfarenheter från både offentlig sektor och industrin visar att omfattande organisationsförändringar är krävande men ibland nödvändiga för att möta en ny verklighet.
Den största risken är inte förändringen i sig, utan att hålla fast vid strukturer som inte längre fungerar därför att de gynnar etablerade intressen. Den svenska elmarknaden skapades för en annan tid. Frågan är inte om den behöver förändras, utan hur förändringen ska genomföras så att Sverige även i framtiden har ett robust, konkurrenskraftigt och samhällsekonomiskt effektivt elsystem.
Bengt Ekenstierna
Elmarknadsanalytiker
