Detta är en opinionstext. Åsikterna är skribentens egna.
Den 17 mars överlämnade en parlamentariskt tillsatt grundlagskommitté ett betänkande om förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende till justitieministern. Grundlagsförslaget tycks dock inte helt komma åt de problem som det sägs vara tänkt att adressera. Det menar Erik Lidström, teknologie doktor och författare.
Betänkandet innehåller vissa goda förslag, såsom att det ska krävas kvorum, det vill säga, ett minsta antal närvarande ledamöter för grundlagsändringar. Det normala i en lagstiftande församling är ett kvorum, vanligen att minst halva församlingen plus en är närvarande. I dag saknar den svenska riksdagen regler om kvorum.
En handfull ledamöter kan därför i dag ändra våra lagar, eller våra grundlagar. Ett kvorum om minst hälften av ledamöterna plus en borde gälla för alla beslut som riksdagen fattar. Så långt går inte kommittén. Varför inte? Vore det för arbetsamt för ledamöterna att delta i voteringar i den omfattning som är normal i de flesta andra lagstiftande församlingar? Ska verkligen 5–10 ledamöter kunna rösta igenom en lag?
För att ändra grundlagar kommer det, om förslaget antas, krävas att ändringsförslaget en första gång antas med enkel majoritet och att vid den andra voteringen minst två tredjedelar av riksdagen röstar för förslaget.
Kanske detta kan råda bot på en svensk författningsmässig sjuka, att nära nog konstant vara inne och rota i grundlagarna. I 1809 års regeringsform gjordes 389 ändringar vid 42 tillfällen. 1974 års regeringsform hade 2009 redan ändrats 38 gånger.
Jämför detta med USA:s grundlag. Den har sedan 1789 fått 27 tillägg. De tio första är dock den rättighetskatalog som antogs 1791, och som utlovats under kampanjen för att få grundlagen ratificerad. Mer rättvisande är att säga att USA har ändrat i sin grundlag 17 gånger på drygt 230 år.
I Sverige ändras grundlagen i snitt mer än två gånger per år medan den amerikanska endast ändras drygt sju gånger per sekel.
Den amerikanska grundlagen fungerar med andra ord som just en grundlag som ger stadga åt det politiska systemet. Den svenska regeringsformen fungerar i stället mest som en katalog över sådant som tillfälliga majoriteter önskar värna mot eventuella meningsmotståndare.
Nackdelen med att ändringstakten bromsas är förstås att dagens regeringsform får just ökad stabilitet.
Om man jämför vår regeringsform med USA:s grundlag, med den franska Femte republikens grundlag, med vår egen 1809 års grundlag (som den ursprungligen skrevs), och med tidigare svenska grundlagar, är det inte ett direkt imponerande alster, vare sig beträffande språk, innehåll eller principer.
Det centrala problemet med förslaget är dock att det påstås stärka domstolarnas oberoende, något det rakt inte gör.
Hur borde man gå till väga för att ge Sverige ett oberoende domstolsväsende? Problemet har diskuterats under sekler. Naturliga referenser på området är Montesquieus Lagarnas anda, The Federalist, som Hamilton, Madison och Jay författade för att få USA:s grundlag ratificerad, och också Lockes Second Treatise of Government. Några spår av dessa eller liknande verk återfinns tyvärr inte i kommittéförslaget.
Sverige bör givetvis inte alltid kopiera lösningar som andra länder funnit, men problemet med att inte ha ett oberoende rättsväsende är både välkänt och väl genomarbetat.
För att rättsväsendet ska kunna vara oberoende gentemot den politiska makten måste det kunna spela ut åtminstone två, av varandra oberoende, maktcentra mot varandra.
Praktisk erfarenhet och djupt tänkande som sträcker sig mer än 2 500 år tillbaka i tiden säger nämligen att maktkoncentration är livsfarligt både för ett folks frihet och för medborgerligt inflytande. Vad som krävs är maktdelning.
Maktkoncentration är livsfarligt både för ett folks frihet och för medborgerligt inflytande.
Två lösningar på maktdelningsproblemet är för det första federala organ (som i Tyskland) som konkurrerar med centralmakten, och för det andra – den mer vanliga – konkurrens mellan den styrande och den lagstiftande makten.
Den federala lösningen är utesluten för Sverige. Sverige är inte till sin natur, varken kulturellt eller till sin organisation, ett federalt land där olika politiska enheter som kommunerna eller regionerna konkurrerar med staten.
I stället är i Sverige både kommunerna och regionerna till större delen utförare av uppdrag de fått av staten. Kommunerna erhåller också utjämningsbidrag från staten. Därför kan inte en sammanslutning av exempelvis kommuner bilda ett maktorgan som är oberoende av staten.
Den andra, och i min mening grundligare och mer stabila lösningen, är konkurrens mellan den styrande och den lagstiftande makten.
Sverige är dock en parlamentarisk demokrati, vi har parlamentarism, och det i en mycket extrem form. Detta innebär att regeringen röstas fram eller åtminstone tolereras av riksdagen; riksdagen och regeringen är samma makt.
Tidigare hade kungen att allena styra riket. Det var samtidigt riksdagen som hade beskattningsmakten och som därmed, när den så önskade, effektivt kunde blockera kungamakten.
Mellan 1905 och 1917 tog dock riksdagen ifrån kungen i princip all makt. Parallellt infördes gradvis allmän och lika rösträtt, något som fick till resultat, som filosofen Gordon Graham skriver, att staten ”välsignades”; närmast helgonförklarades.
Mycket lite antas nu kunna gå fel, för vi har ju demokrati. Politiker anser sig, som de flesta människor, själva vara goda. Ingen utanför riksdagen-regeringen, inklusive utanför organ som beror av riksdagen-regeringen, behöver därför kontrollera dem anser de. Trots alla ceremonier och högtidligheter så är till exempel konstitutionsutskottet identiskt med samma riksdag-regering.
I och med parlamentarismens införande kan heller ingen utomstående kontrollera politikerna, förutom väljarna. Sådan utomstående kontroll är obehaglig för den som är folkvald; vederbörande riskerar ju vid varje val att förlora jobbet, med lön och andra förmåner.
För att minimera väljarnas möjlighet till inflytande bildar, som Richard Katz och Peter Mair skriver, partierna i Europa därför karteller där de tar hand om varandra, regering och opposition tillsammans. Både det svenska partistödet och presstödet, införda 1965, är led i detta. Att avdankade politiker utses till landshövdingar, generaldirektörer och ambassadörer är ett annat.
Sedan 1911 ser de proportionella valen också effektivt till att minimera hur många politiker som vi väljare kan rösta bort i ett val. Själva anledningen till att Arvid Lindman införde proportionella val var precis detta, att i kommande val bevara så många mandat som möjligt för Allmänna valmansförbundet (senare Högern, nu Moderaterna).
Regeringen och riksdagen utser våra domare, vilket tidigare gjordes direkt. I dag har vi en myndighet, Domarnämnden, som rangordnar domare före tillsättning. Domarnämnden garanterar inte domstolarnas oberoende; det är nämligen riksdagen-regeringen som tillsätter Domarnämndens ledamöter. Domstolarna hanteras i Sverige av Domstolsverket som också beror av riksdagen-regeringen.
Grundlagskommittén föreslår att en ny myndighet, Domstolsadministrationen, ges makt över domstolsväsendet. Vem tillsätter ledamöterna i denna? Riksdagen-regeringen. Även om vissa ytterligare organisatoriska krumbukter tillkommer i förslaget så kokar det ändå ner till att det är riksdagen-regeringen som i slutändan bestämmer.
Domstolsadministrationen innebär alltså inte någon ökad självständighet för domstolarna.
Dessa fundamenta, parlamentarismens själva definition, verkar få begripa. Högsta domstolens, tillika kommitténs ordförande, Anders Eka, förefaller övertygad om att riksdagen och regeringen är olika maktcentra.
Det existerar ytterligare ett problem att lösa. Domstolarnas oberoende är viktigt. Men vilka domare är det som ska vara oberoende? Någon form av kontroll bör existera; i en representativ demokrati behövs en demokratisk kontroll av vilka domarna är.
Den beprövade lösningen är återigen att den styrande makten, i USA:s fall presidenten, nominerar domare, och att en annan politisk makt, i USA:s fall senaten, förhör kandidaterna inför kameror och godkänner eller förkastar de nominerade.
En enkel lösning på de svenska domstolarnas självständighet, som också ger demokratisk insyn, är följande. En makt, som gärna kan vara vår ende oberoende politiker, kungen, nominerar domare till hovrätter och Högsta domstolen (jag föredrar en annan lösning för tingsrättsdomare, men den kommer inte att behandlas här).
Det kanske känns ovant för många att betrakta vår monark som en politiker, men det är han ändå helt och fullt, även om han ärvt sitt ämbete.
Om man inte vill att kungen ska återfå delar av den rättsvårdande roll som monarken, i vad som i dag är Sverige, hade i säkert ett par tusen år, kan man tänka sig att vi i stället väljer någon, med exempelvis titeln Justitiekansler, med en så lång mandatperiod som tio år.
Valet måste vara ett personval. För att garantera oberoende får valet inte äga rum på någon annan valdag. Inga ”demokratiska samband” får existera. Väljarna ska ha att beakta kandidaterna för just detta ämbete och inga andra.
Även den mest inbitne republikan bör dock förstå att en monark som skulle missköta ett sådant uppdrag skulle bli avsatt. Monarkens rykte står på spel vid varje nominering.
Den nominerande makten, kungen eller Justitiekanslern, får en budget om några tiotals miljoner kronor. Ingen utomstående får ha förslagsrätt eller insyn i processen för att nominera kandidater. Skulle riksdagen-regeringen ha rätt att blanda sig i så saboteras det oberoende som krävs för att det hela ska fungera.
Konstitutionsutskottet förhör sedan kandidaten inför kameror i två dagar. Vad är kandidatens rättsfilosofi? Hur har vederbörande dömt tidigare? Varför? Vad anser vederbörande om domslut X i mål Y i domstol Z? Varför då?
Vi medborgare får via en sådan process tillfälle att bedöma domarnas kompetens och rättsfilosofi och också hur väl kungen/Justitiekanslern och konstitutionsutskottets ledamöter sköter sina uppdrag.
Efter förhören röstar utskottet och därefter riksdagen om huruvida kandidaten ska tillsättas eller förkastas.
För att garantera domstolarnas oberoende tillsätts domarna på livstid, utan pensionsålder. Samtidigt ska villkoret vara vad som på engelska kallas för ”good behaviour”, gott uppförande. En mycket kvalificerad majoritet, som tre fjärdedelar av riksdagen, ska efter ett riksrättsförfarande kunna avsätta en domare som missköter sig.
Majoriteten måste vara mycket kvalificerad, annars bevaras inte domstolarnas oberoende. Ett förstärkt kvorum om säg två tredjedelar bör också tillämpas vid ett sådant förfarande.
Den föreslagna Domstolsadministrationen innebär alltså inte någon ökad självständighet för domstolarna. Däremot skulle den innebära en klar demokratisk försämring. När riksdagen-regeringen direkt utsåg domarna hade Sverige givetvis inte oberoende domare, men vi medborgare kunde åtminstone veta vem det var som utsåg domarna.
I och med att Domarnämnden instiftades utser i dag fortfarande riksdagen-regeringen domarna, men på ett mindre transparent vis än tidigare. Via ytterligare en organisatorisk komplikation, den här föreslagna Domstolsadministrationen, skulle det fortfarande vara riksdagen-regeringen som tillsätter domarna, men på ett för medborgarna än mer obegripligt vis.
Domstolsadministrationen skulle ge många väljare illusionen av ett oberoende rättsväsende genom att än mer dölja hur riksdagen-regeringen tillsätter våra domare. En för medborgarna ogenomtränglig process är dock inte detsamma som oberoende för domstolarna.
Kommitténs grundlagsförslag förpassas lämpligen till papperskorgen. Bättre kan vi.
Erik Lidström - Teknologie doktor och författare
